政治現代化芻議──從歷史視野論述如何落實「法治國」理想

【朱高正】

政治現代化與歷史傳統有密不可分的關係。

從一八四○年鴉片戰爭以來，所有關心中國前途的知識分子，莫不苦心積慮在為國家前途找出路。起先是洋務運動，希望藉著引進工業，落實船堅砲利來提高中國的綜合國力。但甲午一戰，北洋艦隊慘遭殲滅，因此又轉向變法維新。然而當時守舊勢力仍然盤據要津，必得等到一九○五年，日本再度擊垮了沙俄，引起俄國朝野的震驚。咸認日本之所以能夠在短短十年之內分別擊敗中、俄兩大國，最主要的原因，就是因為推行明治維新。日本就是在明治憲法頒布之後，才漸漸成為現代化國家。當俄國激起制憲運動以後，中國也受到了波及，所以就在一九○五年，廢除了已經施行整整一千三百年的科舉制度，開辦新學堂，開始進入一個嶄新的歷史階段。

但是自民國肇建以來，從制憲、議會政治到政黨政治，一直都沒辦法上軌道。我們今天談政治現代化，到底應該從哪一個角度切入，攸關爾後憲政發展的成敗。筆者想從歷史發展的觀點，先說明今日歐美民主國家所採行自由、民主、立憲主義的「法治國」（Rechtsstaat）的政治體制的由來，再幫大家重構中國傳統政治的圖像，以為落實政治現代化稍盡棉薄之力。

歐洲政治發展的歷史轉折

歐洲自公元四七六年西羅馬帝國垮台之後，就進入所謂的「黑暗時代」，也就是神權（教會）統治的時代。直到公元一四五三年英法百年戰爭之後，才開始出現世俗政權，亦即教會的力量漸漸退出現實的政治舞台。隨著政教分離，世俗化的政治開始出現。這時候有兩個代表人物，一位是義大利的馬基維利（Machiavelli），另外一位是法國的布丹（Jean Bodin），他們兩位都主張應該用現實的角度、實證的方法來解析政治現象。在此之前，都是訴諸上帝的權威來經營管理國家。但馬基維利主張沒有上帝和教會，也能夠將國家的政治秩序帶上軌道。與此同時，民族國家（nation state）出現，「主權論」、「君權神授」與「絕對王權」等主張紛紛出籠，史稱專制主義（Absolutism）時代。

一七八九年爆發法國大革命，象徵新興的工商資產階級正式踏進歷史舞台。當時有一位憲法學先驅西耶（Abbe Sieyes）印行了一本膾炙人口的政治宣傳小冊《什麼是第三等級？》他說就是「國家」。原來當時法國有三級議會：第一等級由教會代表組成，第二等級由貴族大地主階級推選產生，第三等級則由有納稅能力的平民透過行會、職業公會推選出來，各個等級均約由六百位議員組成。其中第一與第二等級代表著傳統的守舊勢力，不知道工業時代的來臨，不知道國際貿易的重要性，所以他們所制定的種種政策和法令都跟新興的工商資產階級的利益格格不入。因此，第三等級主張徹底改造現存體制，廢除三級議會，改採所謂的「國民議會」（Assemblee Nationale）。國民議會應該由有納稅能力的成年男子，經公平選舉所產生的代議士組成。所以，我們可以把一七八九年當作是啟蒙運動的高峰。孟德斯鳩和盧梭等人劃時代的政治思想，隱然主宰著整個法國大革命的走向。

一八四八年二月，馬克思和恩格斯共同起草的《共產黨宣言》發表，而同年六月第一次無產階級革命也在法國爆發。因此，一八四八年象徵著另一個新的歷史階段的來臨。自工業革命以還，無產階級因受不了資產階級漫無節制的剝削，終於團結起來維護他們自己的權益。一七八九年法國大革命的主要訴求是自由主義，主張「干涉愈少的政府就是愈好的政府」，讓大家去充分競爭，讓有能力的人能夠出頭。但是自由競爭的結果，演變成強者任意剝削弱者，強國任意欺凌弱國，造成了嚴重的貧富不均。而一八四八年社會主義革命則要求徹底地改變整個生產秩序，以保障無產階級的工作權與生存權。這個「無產階級」也稱為「第四等級」。

向「社會民主體制」發展

事實上，這種四個等級的分類，完全符合印歐民族的傳統，像印度的種姓制度將人區分為：第一級婆羅門，就是僧侶階級；第二級是剎帝利，就是貴族階級；第三級吠舍就是工商階級；最低一級首陀羅，就是無產階級。從整個歐洲的歷史發展來看，中世紀是以僧侶階級為主導的神權政治（Theocracy）；到十五、六世紀漸次轉入以貴族階級為主導的絕對王權；然後又轉進以工商資產階級為主導的代議民主政治（Representative Democracy）；最後再進入無產階級所要求的直接民主，反對資產階級民主的社會主義（Socialism）。

二次大戰以後，一九四九年德意志聯邦共和國基本法第二十條明定其國體為「民主與社會的聯邦國家」（ein demokratischer und sozialer Bundesstaat）。其所要求的民主政治不只是形式上的民主，更要求實質上能兼顧社會正義的、有效照顧弱勢族群的民主體制，自此，又進入了另一個嶄新的歷史階段。

西方政治會有這種發展，絕非偶然。在神權統治時代（即從公元六世紀到十五世紀將近一千年的「黑暗時代」），知識是掌握在教會和修道院手中。誰掌握知識，誰就具有管理、經營社會的能力。當時日耳曼蠻人，雖然擁有優勢的武力，卻無法「在馬上」治理天下，亦即戶口登記與記帳，都要讀書識字的人來處理，徵兵、徵糧亦然。所以在中世紀，封建王侯若敢違抗教皇的命令，教皇就會發出通諭，禁止神職人員為該王侯服務，那麼那一個王侯很快就會垮台，這就是神權統治的實際狀況。

從神權統治進入絕對王權的一個典型就是莎士比亞筆下的「亨利五世」。絕對王權是建立在馬基維利的理論上，他在《君王論》中認為，事實上君王可以不必靠教皇的支持、加冕或授予權杖，照常可以有效地統治國家。

由神權政治轉入王權政治，還有一個轉折，那就是君權神授的思想。以前是教皇直接來管，現在是上帝把權柄賦予國王代祂來管理國家。因此，君權神授還是跟神有一點關係，到後來將教會的力量排除之後，才真正進入絕對王權的時代。那時強調的是「君王主權」，也就是說一切的榮躍、一切的尊嚴、一切的權利，都來自於國王。國王的權力是不可加以任何限制的，國王是永不犯錯的，國王的話是不能更改的，國王的權威是至高無上的。國王就是國家，國家就是國王。在這種情形下，就產生國王濫權的流弊，貴族和國王之間爭鬥不已。例如英國的大憲章（Magna Charta），就是貴族為了要抵制國王漫無限制的增稅、徵兵，而逼國王簽下一份文獻，明定國王未事先得到貴族的同意，就不得擅自增稅、徵兵。而一六七九年的人身保護令與一六八八年的權利令狀對國王的權力做更進一步的限制，這就意味著漸漸由「君王主權」轉向「國民主權」。
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古典自由主義的遺產

一七八九年法國大革命，法王路易十六世被送上斷頭台之後，出現了一段期間的恐怖政治，就是從羅伯斯比爾直到拿破崙上台為止。拿破崙後來運用了三次公民投票：先從三個執政官裡面，變成「第一執政」；再晉升為「終身執政」；最後再登基為世襲的法國皇帝。歷史上玩弄民意、運用公民投票最成功的首推拿破崙。而拿破崙戰爭之所以會變成一個國際戰爭，最主要是歐洲那些傳統封建政權很擔心法國大革命風潮會夾雜著民族主義、自由主義思想，擴散到他們的帝國，所以大家聯合起來壓制法國。

歐洲自法國大革命就進入民權時代。事實上民權的意義很分歧，因為那時候資本主義已經相當發達，新興的工商資產階級要求自由，而其最要者莫過於自由貿易、自由契約與財產權絕對神聖，這三項就構成了十八世紀自由主義思想的核心：因為財產權絕對神聖，才能夠避免國王恣意地徵收；自由契約，才能讓農奴從封建采邑裡解放出來，而為新興城鎮提供大量的廉價勞動力；自由貿易，則要求國家應該盡可能地在進出口時不要課稅，稅課得愈重，對貿易發展的影響就愈大。馬克思之所以批評自由主義，理由就在這裡，他批評代議民主政治是維護資產階級剝削無產階級的政治體制，這種指控在那個時代並不是完全沒有道理。

然而，古典自由主義的政治理想因蘊涵尊重人權與權力分立制衡等重要理念，而構成現代政治機制的核心。

首先是尊重人權。在歐洲，從十七世紀初葉，亞圖吉烏斯（Johannes Althusius）開始就為人權思想建構了整套的理論。其實，人權思想可以追溯到羅馬時代的斯多噶學派，尤其是西塞羅。他認為每個人都有不可剝奪、不可讓與、與生俱來的權利。而人權思想卻與絕對王權誓不兩立。因為國王既然可以為所欲為，豈願承認「不可讓與的權利」的存在？為了保障人權，就產生了立憲主義的思想。法國大革命後，於一七九一年制定第一共和憲法，其主要目的就是，欲藉成文憲法明定國家權力的界限與國家組成的基本原理，俾有效保障人民的基本權利。

其次是權力分立與制衡。為了確保人權，孟德斯鳩發展出權力分立與制衡的理論。孟氏主張國家基本上有三種權力：制定法律的權力（立法權）、執行法律的權力（行政權）、裁決法律的權力，亦即適用法律發生爭議時，享有做最後裁決的權力（司法權）。康德更進一步，用三段論法把這三種權力組合起來：即立法權相當「大前提」，行政權是「小前提」，司法權則是「結論」。大前提通常指一般法則；小前提則指具體狀況。比如說，「凡人都會死」是大前提，「蘇格拉底是人」是小前提，得出結論「蘇格拉底也會死」。

孟德斯鳩最大的貢獻就在於他首先提出三權分立與制衡的見解。其實，權力會使人腐化，要防止權力腐化只能靠權力來制衡權力。因此，國家既然有三種基本權力，就應予以分開。假若有任何兩種權力，掌握在同一群人或同一個人的手裡，那老百姓的自由與權利就會完全沒有保障。假定立法權與行政權掌握在同一個人手裡，只要當權者想要幹什麼，他先立一個「法」，然後依「法」執行，就永遠「合法」。或者行政權與司法權掌握在同一個人手裡，任憑當權者胡作非為，最後送到法院去裁判，掌權者當然會判自己勝訴。因此，孟氏要求這三個權力一定要分開。

國家存立的目標，事實上就像先秦思想家荀子所講的「定分止爭」，也就是讓每一個人擁有他應該有的，以防止爭端。如果用亞里斯多德的話來講，就是iustitia distributiva，即「分配正義」。國家的責任就在維護公共正義，公權力的行使，均應受此目的的規制。

自由主義的弊端

然而自由主義的缺點，在於只能保障形式的平等，而無法實現實質的平等。比如說，「法律之前，人人平等」，但是富人就是有辦法請到好律師，窮人三餐都難以為繼，哪還有時間準備開庭，遑論花錢去找律師。社會主義是針對自由主義的流弊而起的。亦即資本主義強調自由，讓強者能夠淋漓盡致地去發揮他的長才。社會主義則強調平等，要求保障每個人應有的、起碼的尊嚴，尤其是保障弱勢族群的生存權和工作權，甚至要保障這些弱勢族群的子女，也應該享有接受同等教育品質的機會，父母的不幸不應延續到下一代，不能讓階級絕對化、永恆化。否則，社會將發生嚴重的決裂，社會主義就是在這樣的理論前提下發展出來的。因此，社會主義主張公有制、按勞分配與計畫經濟，希望藉此來根除富人剝削窮人的弊端。

但是社會主義隱含著一個理論上的盲點，它低估了「人是自私的」。比方在生產的時候，大家都希望少做一點，卻又要求平均分配。所以貫徹社會主義的主張，常會導致生產力銳減，只顧及平等，社會卻無法繁榮，經濟也無法發展。

二次世界大戰以後，德國被分成由蘇聯及美、英、法三強所占領的兩個部分。在這種情形下，西德仍想盡辦法思考，如何把德國統一起來，如何能在西方的自由主義（或資本主義）和東歐的社會主義中間走出一條新的道路。早在一九三○年代新自由主義國民經濟學派就提出「社會市場經濟制度」（Soziale Marktwirtschaft），來調和自由市場經濟制度跟計畫經濟制度，這就是所謂「第三條道路」。由於這條道路在西德的卓越成就，使得其他西歐國家也先後採用了這種「社會民主」（Social Democracy），亦即能有效貫徹社會正義的民主體制。

俾斯麥的社會立法是民生主義的範本

國父孫中山先生於一八九六年到一八九七年在倫敦停留期間，有機會在大英博物館中國圖書室研究半年，從而接觸到俾斯麥的社會立法政策（Sozialgesetzgebung）。當時的德國非常值得我們參考，因為德國是西歐列強裡，工業化起步最遲、卻發展最快的國家。因此，社會階層間的對立、摩擦也最為嚴重，所以主張社會改革最激烈的共產主義就誕生在德國。但有趣的是，一八八三年馬克思去世，就在這一年──服膺保守主義的帝國首相──俾斯麥開始推行最為先進、也備受稱頌的社會立法。社會立法迄今已有百餘年的歷史，孫逸仙剛好學到一八八三年到一八九○年的經驗。德國的社會立法自一八九○年以後又有長足的進步，只可惜我們對歐洲比較不熟悉，而未予以應有的重視罷了。孫逸仙在民生主義的主要主張，幾乎全部學自俾斯麥的社會立法政策，包括員工分紅入股、大型企業國營、累進稅制及土地政策。

在回顧歐洲過去一千多年來的歷史及政治發展之後，筆者想就現代自由、民主、立憲主義的法治國做進一步的介紹。法治國包含七大要素：即基本人權、國民主權、權力分立與制衡、議會政治、依法行政、司法獨立審判及多黨公平競爭的政治體系。本文只擬就議會與政黨兩項略陳管見。

事實上，民主政治的真諦就是議會政治（Parliamentarism），然而我們到現在連議會政治都還沒學好。民進黨政府好像也不太在意，老是認為引進公民投票制度比建立一套健全的議會制度還重要。他們以為公民投票可以深化民主。其實，公民投票充其量只能補強議會政治之不足，並不能取代議會政治。

議會政治的本質是要解決一個兩難問題。盧梭在《民約論》開宗明義就寫道：「人生而自由，然而卻處處都在枷鎖之中。」這句話蘊涵這個兩難問題：人應該是自由的，每個人天生都想要自由，不願讓別人束縛；但現實上卻又處處受到限制，人一出生就受到各種風俗習慣、倫理道德、甚至法律的約束，幾乎毫無自由可言。

但是人由於有理性，就會要求自由。亦惟其如此，人才有尊嚴。有尊嚴的人凡事只服從自己的意志，是自己行為的立法者，也是自己行為的最後決定者。反之，凡事都要聽別人的，由別人替他決定，這種人是奴隸，而不是有尊嚴的人。一個能夠當自己行為立法者的人，才是自己的主人，才是有尊嚴的人。所以，人的尊嚴就表現在他是自由的，他的自由就表現在他只服從自己──或至少是他自己與別人共同──立下來的行為律則，這是人之所以為人尊貴的地方。但是在現實世界，人不能離群索居，人只有在社會之中，才能充分發展自己的人格。而生活在社會之中，就有種種生活規範要遵守，而不能為所欲為。

議會政治就是要調和「人在理想上要求能夠獨立自主」與「人在現實中要接受風俗習慣、倫理道德以及法律的規範」。議會政治可貴之處就在：經由定期的選舉，我們推選出代議士，到國會去替我們訂定法律。就服從法律這個角度來看，我們是被統治者（the ruled）；但是從法律是由我們自己所推選出來的代議士，間接去替我們制定的，服從法律其實就是間接服從自己的意志，在此我們顯然是自己的統治者（the ruler）。因此，一方面要求自由，一方面又不得不服從法律的兩難，就得到解決。所以說議會政治是民主政治的本質。

台灣變調的議會政治與異化政黨政治

事實上，台灣的議會政治上不了正軌，跟議會的權力太過有限分不開關係。鄉鎮市民代表會一年的會期（含定期會與臨時會）不超過兩個月，根本無法有效監督鄉鎮市公所的施政。這就難怪代表們一天到晚都往公所跑，俾承攬些許工程，或包娼包賭，而不務正業，難以養廉。縣市議會的情形也好不到哪裡。下級政府的預算大多要仰賴上級的補助，而上級政府的補助又不是法定補助，就使得上級政府有很多機會可以介入或干涉下級政府的財務、人事，甚至政策。今天的議會政治搞得亂七八糟，跟這種強幹弱枝的財政收支劃分有非常密切的關係。在地方財政短絀的情形下，議會還能審什麼預算？預算只是禮貌上讓議會看一下而已，反正地方行政首長有沒有辦法向上級政府爭取到預算補助，跟議會有沒有通過預算案不太有關係，這就使得議會充斥無力感。議會無力就代表選民無力，立法院無力就代表納稅人無力。尤其過去四年陳水扁少數政府一再不尊重立法院的在野多數，議會政治沒上軌道，可說是台灣民主政治最大的隱憂。

其次談到政黨，台灣也有政黨，但其內涵卻與政黨政治的原意大相逕庭。政黨本來是在一個多元化社會中，擔負協力建構國民總意志的重任，讓各個立場、利益相矛盾、相衝突的社會階層，有均等的機會影響決策的形成。因此，政黨扮演著反映民意、整合民意的角色。然而今天國親兩黨與民進黨除了在統獨問題上有區別外，在社會經濟問題上根本看不出他們在政治理念或策略路線有何不同。政黨間的互動完全是基於現實政治利益的考量，這種未上軌道的政黨政治會導致亡國滅種。

中國歷史上也有黨，君不見「尚黑」為黨嗎？東漢末年，聚集在京都洛陽的太學生有三萬多人，提倡清議，相互標榜，肆意褒貶時政，導致兩次黨錮之禍，使得原本存在於外戚與宦官間的政爭更為變本加厲，漢朝就這樣亡掉了！唐朝中葉以後的牛黨和李黨之爭，李德裕是唐朝士族階級的代言人，牛僧孺則代表布衣苦讀出身的進士階級，也就是靠考試出身的。在培養治國人才方面，這兩種出身各有利弊。從漢朝以降，豪門巨室，常常一個家族裡出了數以十計的三公九卿，在大家族裡常常可以聽到前朝的典故，這都是在培養政治人才。但是自隋朝以來，由於科舉制度的普遍推行，只要詩詞歌賦、策論考得好，就可以登進士，未來的仕途也因而飛黃騰達。牛僧孺就代表苦讀出身的平民階級，李德裕則代表沒落中的名門巨室。至於北宋也有新舊黨爭，起因是針對王安石所推行的新政有不同的評價，後來則演成情緒、甚至地域之爭。簡言之，新黨代表新興的南方力量；舊黨像洛、蜀、朔三派代表守舊的北方力量。而民國初年的政黨，其黨綱莫不大同小異，可以「富國強兵，抵禦外侮」八個字總括。政黨之間鬥來鬥去只為爭權奪利，與民意的歸趨毫無關係。我國政黨政治不上軌道，可謂其來有自，到現在仍是有政黨之名，而無政黨之實。

政治現代化，大概就是指引進議會政治、政黨政治等法治國重要機制而言。這些機制的產生，事實上，在西方都有它特定的歷史與社會條件，它們都發生在工業革命之後，由於社會多元化而產生。我們不應囫圇吞棗，妄自菲薄，自怨自艾，而應同情地了解，未經工業革命洗禮的中國，過去在政治制度上有些什麼建樹。傳統政治在今天沒有得到適度的尊重，這是歷史的悲哀。〔待續〕

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